社會主義市場經濟是信用經濟，也是法治經濟。作為新時代社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分的社會信用體系，展示了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要意義。目前，我國社會信用體系建設的法律監管框架逐步建立，信用信息管理等基礎設施建設日趨完善，《全國公共信用信息基礎目錄（2021年版）》《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）》的出臺，進一步規范了信用體系建設尤其是信用歸集和應用在法治化軌道上運行。具體明確了信用信息和公共信用信息的定義，界定了公共信用信息納入范圍，也明確了失信懲戒的定義，懲戒措施的種類及其適用對象，從源頭上統一了認識，明確了工作的邊界。
       一、以法律為準繩，突出依法立信
       基礎目錄和基礎清單嚴格落實了《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦[2020]49號文），強化了信用信息管理和應用的法治化要求，突出了“以法治信”模式，除法律、法規或者黨中央、國務院政策文件另有規定外，公共管理機構不得超出本目錄所列范圍采集公共信用信息。各地區、各有關部門（單位）在編制相關目錄或條目時，須嚴格以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，這就保證了信用信息的歸集都在法制的框架下進行。不得在法律、法規或者黨中央、國務院政策文件規定外增設懲戒措施，不得擅自擴大清單內懲戒對象范圍，不得在法定懲戒標準上加重懲戒，確保失信懲戒在法治軌道運行。
       二、賦予地方權限，統籌央地需求
       地方可根據國家原則與精神，結合實際，通過地方性法規，制定各自的公共信用信息補充目錄與失信懲戒補充清單，與國家基礎目錄與基礎清單一起，適用于本地區。49號文在信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴重失信主體名單標準方面，賦予地方一定權限，明確國家只制定全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施基礎清單，地方可依據地方性法規規定，制定適用于本地的補充目錄和補充清單。在全國范圍內適用的嚴重失信主體名單制度，其認定標準以法律、行政法規或者黨中央、國務院政策文件形式確定，暫不具備條件的以部門規章形式確定；只在地方范圍內適用的嚴重失信主體名單制度，其認定標準以地方性法規形式確定。這種安排，既符合法理，又嚴謹務實。各地經濟社會發展并不均衡，信用制度擬解決的問題也不盡相同，例如，《南京市社會信用條例》將“褻瀆英烈，宣揚、美化侵略戰爭和侵略行為，嚴重損害國家和民族尊嚴的”行為，列為屬于嚴重失信行為，是因為南京這方面的城市記憶非常慘痛。因此，國家確定基礎目錄與基礎清單，地方依法確定地方目錄與地方清單，國家與地方兩份目錄與清單，既保證了國家目錄清單的統一性，又照顧到各地的實際需求，具有很強的現實意義。
       三、從實際出發，開展目錄清單編制
       （一）編制的意義。編制目錄和清單是一項具體的實踐工作，必將有力推動國家和地方信用建設工作清單化管理，防止信用信息歸集過程中出現“應歸不歸”和“無序亂歸”，避免社會信用獎懲過程中出現“應獎懲不獎懲”和“無序亂獎懲”，突出以清單為抓手，對照政策規定和實際情況，通過依法規范目錄清單和配套的管理制度來覆蓋地方信用建設工作，規范化推動信用建設工作再上新臺階。
       （二）編制的原則。建立完備的目錄清單制度，加強實際可操作性。信用信息涉及范圍多，應用領域廣，要實現實施中的可操作性，應當有科學完備的制度指引。信用信息的法制化在公共信用信息歸集目錄清單基礎上，注重合理進行分級分類，精細化構建制度框架。目錄清單制度從制度落地的角度，確立操作規范，構建起符合法治和信用邏輯的規則體系，形成對政府權力有力監督和制約，加大了對社會的正向引導。數據歸集目錄清單明確了公共信用信息歸集的數據內容、涵蓋類型、技術要求和對接程序；失信懲戒措施清單對信用主體實施懲戒的實施條件、實施對象、實施期限和具體措施、以條目清單的方式向社會公開。
       （三）編制的程序。首先要明確界定公共信用信息目錄的內容和公共信用信息的分類，在《全國公共信用信息基礎目錄（2021年版）》《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）》的基礎上，參照《公共信用信息分類與編碼規范（試行）》《信用信息分類與編碼規范》（GB/T37914-2019），結合地方信用法規對公共信用信息分類的要求、以及各部門實際業務需求，研制符合地方實際情況的信息分類。然后要規范目錄清單編制程序、批準權限和公布要求。
       一是政策性分析。社會信用體系建設在國家層面和地方層面均出臺了大量的政策文件，公共信用信息歸集方面，國家和各省市均有相應的目錄清單出臺；社會信用守信激勵和失信懲戒措施方面，中辦、國辦先后出臺了眾多政策文件，構成信用獎懲的基本運行框架。通過政策性梳理分析，奠定了目錄和清單編制的堅實基礎，有助于精準把握國家對信用體系建設的政策方向。
       二是實證性研究。除了對目錄和清單框架體系的設計研究外，最主要的工作是圍繞目錄和清單編制并落地施行的目標展開的，要積極大量開展座談調研、征求意見、上門輔導編制等工作。深入了解部門信用監管的實際痛點，編制成果真正應用到相關部門實際工作中，既有法可依、有據可循，又與實際操作層面緊密結合。
       三是量化性運用。將實際工作情況轉化為一些量化數據，通過對這些量化數據的分析和對比，實現數據可視化，從而對目錄和清單編制工作情況以及各部門工作中存在的共性問題呈現更加清晰、直觀。
       以失信行為信息為例：行政機關在填報失信行為信息時遵循以下重要原則：一是嚴格依法依規，失信行為記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒等事關個人、企業等各類主體切身利益，必須嚴格在法治軌道內運行。二是準確界定范圍，準確界定信用信息和嚴重失信主體名單認定范圍，合理把握失信懲戒措施，堅決防止不當使用甚至濫用。三是確保過懲相當，按照失信行為發生的領域、情節輕重、影響程度等，嚴格依法分別實施不同類型、不同力度的懲戒措施，切實保護信用主體合法權益。
       在全面編制的過程中，對于事項清單中存在但是實際無終審核權限或多年未產生實際數據、行政監管過程中產生的非權力事項信息是否可以進行編制等問題，應當遵循應歸盡歸、應報盡報的原則，結合實際情況統一口徑為：政務網公示的事項部門應逐一核對，初審事項由于非最終權力部門暫不報送，3年以上未產生數據的事項部門可自主決定，公示事項之外的信用信息，鼓勵部門進行編制。另外，由于編制的周期較長，政務網公示的事項、法律法規等均處于變動狀態，建議定期更新清單、不定期接受部門補充編制的方式。
       編制和實施全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施基礎清單，以及地方公共信息補充目錄和地方失信懲戒措施補充清單的目標是，體系化地運用社會信用信息，助推社會治理能力和治理水平現代化。探索構建社會信用信息全方位、多層次的應用場景，以滿足社會需求，促進社會信用體系建設各重點領域向縱深發展。在政府監管治理服務和市場經營活動精準化服務兩方面，規范公共信用和市場信用的信息互通和協同應用，打通公共信用信息和市場信用信息的融合的壁壘，使公共信用信息和市場信用信息有很好的協同應用。對于社會信用主體在涉及政府投資的社會公眾享有的公共資源使用、公共社會保障領域自愿作出的社會信用承諾，作為相對人的公共信用信息予以記錄，接受社會監督。深度融合公共信用信息和市場信用信息，拓展應用場景，發展信用經濟，堅持市場化導向應用，以充分廣泛多元的信息應用推動市場主體完善內部治理，從而發揮信用對市場經濟的支撐作用，提升市場活力，規范市場運行。（作者：劉凡華，南京市宏觀經濟研究中心 綜合經濟研究所副所長）